在中国入世的第四个年头，在中国跃居世界第三大贸易国并成为遭到反倾销调查最多的国家之时，在全球纺织品贸易一体化还不到半年的时间里，美国开始频繁使用中国入世法律文件中的“纺织品特殊保障”条款[1]，对我纺织品出口进行设限，这无疑已成为中美两国甚至全世界关注的焦点。
 
　　中国政府和业界对美国的做法表示强烈反对，认为其不符合世贸组织有关文件的规定，更与纺织品一体化的趋势背道而驰，违反了世界贸易组织的宗旨和美国自己倡导的自由贸易原则。
 
　　虽然中美双方正在就纺织品问题进行磋商，但不管最终谈判的结果如何，部分类别产品的出口受到限制已成不争事实。因此，在愤怒之余，我们是否应该冷静下来，认真思考应对策略，对相关法律进行深入研究，从而做到从容、有效地应对贸易摩擦。
 
　　本文旨在通过分析美国对我纺织品设限的法律依据和过程，探求中美纺织品贸易争端的应对之策。
 
　　一、美国针对我国“特保”条款立法情况
 
　　（一）中国入世文件中有关“特保”的条款。在中国的入世法律文件中有两个“特保”条款，一是《中国加入议定书》第16条的“特定产品过渡性保障机制”（Transitional Product-Specific Safeguard Mechanism），该条款的适用应在自中国加入之日后12年终止，《中国加入工作组报告书》245-250段对该条款进行了说明；二是《中国加入工作组报告书》第242段，该段条文是有关WTO其他成员国对中国纺织品采取保障措施的规定，该条款将适用至2008年12月31日。
 
　　《中国加入工作组报告书》242段（g）规定：不得根据本规定和议定书（草案）第16条的规定对同一产品同时适用措施。因此，我们可以预见，虽然第16条也同样适用于纺织品，但由于其实施较242段严格，在2008年12月31日前，美国是不会使用该条款对我纺织品进行限制的。
 
　　（二）美国与中国入世“特保”条款有关的国内立法。与中国入世“特保”条款的相关内容基本都以不同形式体现在美国国内立法或相关规定中。虽然中国入世文件中两个“特保”条款经常被混淆，但在美国国内立法中对它们却有十分明确的界定。
 
　　1、立法依据
 
　　众所周知，美国的保障措施法律就是《1974年贸易法》（Trade Act of 1974）中的“201条款”。中国入世后，美国专门针对《中国加入议定书》第16条进行了国内立法。
 
　　1999年，中美签署关于中国加入WTO协议后不久，美国就制定了《2000美中关系法》（U.S.-China Relations Act of 2000）。为执行中美协议，美国总统布什于2002年10月10日签署了《永久性正常贸易关系法》（Permanent Normal Trade Relations， PNTR）。该法对《1974年贸易法》进行了修改，增加了421和422条款，规定了当中国产品造成市场扰乱和贸易转移时的调查规则。
 
　　而关于《中国加入工作组报告》第242段，美国并未进行专门立法，只是根据1956年农业法（修订版）第204段和1972年3月3日11651号执行令（修订），由美国纺织品协议执行委员会（Committee for Implementation of Textile Agreements， CITA）于2003年5月21日颁布了《关于受理公众对从中国进口纺织服装采取保障措施申请的程序》，2003年8月，该委员会又对上述程序制定了补充规则。
 
　　（二）实施机构
 
　　“421、422条款”的调查是由美国国际贸易委员会（ITC）和美国贸易代表办公室（USTR）来共同完成，而纺织品特殊保障措施的调查则由CITA负责。CITA成立于1972年3月，是一个由美国商务部、国务院、劳工部、财政部和美国贸易代表办公室等构成的跨部门机构，商务部主管纺织服装产业的副部长担任该委员会主席。
 
　　（三）实施程序
 
　　ITC受理申诉方有关“421、422条款”的申请调查，在经过委员会表决后，如果作出肯定性裁决，在20天内要向总统和USTR提交具体实施意见；USTR在55天内负责根据ITC的裁决向总统提出建议。在此期间，应举办听证会，听取各利害关系方的意见，并与中国政府进行磋商。
 
　　如果磋商未达成使双方满意的结果，总统应在申诉提起之日起150天内做出进口限制的决定，除非总统认为该做法不符合美国的国家经济利益或有损于美国的国家安全。进口限制的决定在15日内生效。由此不难看出，美国总统在该条款的实施过程中具有很大的自由裁量权，程序也相对复杂。
 
　　相反，纺织品“特保”调查的程序就比较简单。在美国国内产业提出调查后，CITA在15天内决定是否接受申请；立案后，利害关系方有30天的公众评论期；公众评论期结束后，CITA应在60天内做出裁决；如CITA做出肯定性裁决，将正式提出与中国进行磋商。与此同时，受调查的纺织品将被控制在不超过提出磋商请求的当月前的最近14个月中前12个月进入该成员数量的7.5%（羊毛产品类别为6%）的水平。
 
　　如在90天磋商期内，未能达成双方满意的解决办法，则磋商将继续进行，美国将继续对磋商涉及的一个或多个类别的纺织品或纺织制成品实行限制。
 
　　（四）实施条件
 
　　根据“201条款”的规定，美国必须证明某种产品的增长对生产同类或直接竞争产品的国内产业造成严重损害（Serious Injury）或严重损害威胁（Threat of Serious Injury ），该增长是导致上述结果的直接原因（Substantial Cause），并要证明存在因果关系，方可对该产品实施保障措施。
 
　　与“201条款”相比，“421条款”的实施门槛已经低了很多，比如首次使用了“市场扰乱”2的概念。根据《中国加入议定书》第16条第4款的规定，“市场扰乱”是构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害（Material Injury）或实质损害威胁（Threat of Material Injury）的一个重要原因（Significant Cause） 3。可以看出，这里面的措词发生了很大变化，“严重损害”被“实质性损害”所代替，“直接原因”变成了“重要原因”，而且无需证明进口增长与损害之间存在因果关系。
 
　　而反观纺织品“特保”条款的启动条件，就变得更加容易了。《中国加入工作组报告》第242段规定：如一WTO成员认为《纺织品与服装协定》所涵盖的原产于中国的纺织品和服装产品自《WTO协定》生效之日起，由于市场扰乱，威胁阻碍这些产品贸易的有序发展，则该成员可请求与中国进行磋商，以期减轻或避免此市场扰乱。
 
　　在该段中居然连“实质性损害”都未提及，只是要求请求进行磋商的成员在提出磋商请求时，应向中国提供关于磋商请求的原因和理由的详细事实声明，并附提出磋商请求成员认为能够证明下列内容的现行数据：（1）市场扰乱的存在或威胁4；及（2）在该市场扰乱中原产于中国产品的作用。
 
　　综上所述，由于对某些概念的解释存在许多令人质疑的模糊空间，从而就注定了“特保”条款从一开始就充满争议，这也造成了某些成员国在使用“特保”条款的时候具有很大的“自由裁量权”，“特保”条款被滥用的趋势值得我们高度重视。
 
　　二、美国对华纺织品设限过程回顾
 
　　实际上，美国的做法我们并不陌生。2003年11月，美国对我国的针织布（222类）、袍服（350/650类）和胸衣（349/649类）三类纺织品的出口进行限制；2004年10月，美国又对我国的袜类（332类、432类和部分632类）产品进行设限。
 
　　也许美国的第一次设限没有引起我们足够的重视，但我们确实没有料到在全球纺织品配额一体化之前，从2004年10月开始，美国纺织品产业界以 “市场扰乱威胁”为由先后对我13类纺织品提出设限申请。
 
　　当时国内业界普遍感到惊讶、困惑，认为美国对尚处在配额保护中的产品提起“特保”申请，简直是无稽之谈。但经过分析我们会发现，这是美国利用中国入世法律文件中的相关规定，先发制人的结果。
 
　　虽然由于美国纺织品服装进口商协会（USA－ITA）的起诉，美国国际贸易法院（CIT）于2004年12月30日颁布临时禁令，禁止CITA受理新的以“市场扰乱威胁”为由的设限申请或对已受理的基于“市场扰乱威胁”的申请采取进一步措施，但“特保”阴霾却始终没有散去。因为CITA于今年1月26日就CIT下达的临时禁令向美国联邦巡回上诉法院（CAFC）正式提出上诉，同时提出快速考虑其上诉申请的请求，CAFC于2月14日签发命令，同意加速审理CITA提出的上诉。4月27日，CAFC做出裁定，宣布解除临时禁令，这就等于给CITA的“特保”调查开了绿灯。
 
　　以下是美国2005年对我纺织品进行“特保”调查的情况：
 
　　1、4月4日，美纺织品协议执行委员会（CITA）宣布，根据一季度初步进口统计数据，对我2005年1月1日刚刚解除配额限制的棉织衬衫和上衣（338/339类）、棉制长裤（347/348类）、纯棉和人造纤维内衣裤（352/652类）等三种纺织品决定启动“特保”调查。
 
　　2、4月6日，美国纺织服装生产商协会针对中国纺织品提出7起“特保”申请，具体产品为：棉及人造纤维非针织衬衫（340/640 类）、棉及人造纤维毛衣（345/645/646类）、棉及人造纤维胸衣（349/649类）、棉及人造纤维睡衣（350/650类）、其他人造长纤维织物（620类）、人造纤维针织衬衫（638/639类）、人造纤维裤子（647/648类）。
 
　　3、5月23日，CITA提出与中国进行磋商，并开始对棉织衬衫和上衣（338/339类）、棉制长裤（347/348类）、纯棉和人造纤维内衣裤（352/652类）等3类纺织品进行配额限制。
 
　　4、5月26日，CITA提出与中国进行磋商，并开始对精梳棉纱（301类）、棉及人造纤维非针织衬衫（340/640 类）人造纤维针织衬衫（638/639类）、人造纤维裤子（647/648类）等4类纺织品进行配额限制。
 
　　5、5月31日，美国纺织品产业界对从我国进口的窗帘（部分369/666类）提请“特保”调查申请。
 
　　需要说明的是，在临时禁令解除后，CITA就发布公告宣布调整部分类别产品的公众评论时间，即在去年CIT下达临时禁令前已完成公众评论的，无需重复该程序；公众评论未结束的要继续进行，原来的评论期有效，这就是为什么有些类别的公众评论期与正常期限不一致的原因。
 
　　三、美国对华纺织品设限理由解析
 
　　美国对我纺织品的关注由来已久。中国入世后，美国业界就一直在对这方面进行跟踪，收集相关信息，并定期公布监控报告。
 
　　任何事情的发生都是有起因的，我们不妨了解以下美国业界提出的理由，这也许会对我们今后的应对工作有所帮助。
 
　　1、中国的纺织服装生产能力在不断扩大
 
　　美国业界认为，在过去的四年里，中国大量采购纺织服装机械，其中对某些纺机的购买数量已达到该产品全球产量的2/3以上（如宽幅织布机）。据我国官方统计显示，2001年以来中国对纺织服装行业的投资已达212亿美元，中国服装产量从2000年的69亿件增长到2003年的103亿件，累计增幅达50%。
 
　　按照联合国国际贸易委员会（ITC）的解释，世界纺织工业的规模和能力可以通过工厂纤维消费量、纺纱和织布产量以及对新生产设备的投资等方面来衡量。在过去二十年里，世界纺纱织布的生产中心已从发达国家转移到了发展中国家，其中以亚洲的发展脚步最为强劲，中国在此方面最为突出。中国纺纱织布产能的增长将带动其下游纺织产品出口的强烈需求。
 
　　中国纺织工厂纤维消费量远远超过其它任何发展中国家，2001年中国独占世界纤维消费总量的29%（347亿磅）。从1997年到2001年全球纤维消费总量上升了13%，而中国工厂的纤维消费量增长了39%，是全球增幅的3倍。
 
　　另据中国官方统计显示，2003年中国有3784家纺织厂正在建设中，目前中国纺织行业及相关产业的从业人数高达9000万。
 
　　2、已取消配额限制类别的市场份额增长过快
 
　　据美国商务部统计，2002年1月1日取消配额限制的类别中，中国的市场份额从2001年（配额仍然存在）的10%提高到2004年6月的72%。其中，所占市场份额最低的为630类（男式化纤制手套），2004年6月的市场份额为42%；所占市场份额最高的是834类（男式其他植物纤维外套），接近100% 。
 
　　3、已取消配额限制类别的单价大幅下降
 
　　据美国商务部统计，2002年1月1日，部分类别的纺织品配额取消后，中国产品的进口价格明显下跌，平均单价从2001年（配额仍存在）的6.23美元/平方米降至2004年6月的3.12美元/平方米，平均降幅达53%。其中降幅最高的为89%，最低为4%。
 
　　然而价格降幅为4%的类别（真丝手套），其市场份额已达80%；价格降幅为89%的类别（毛制袜子），市场份额在两年半时间内从4%上升到48%。
 
　　4、中国采取了不公平的贸易竞争行为
 
　　美国业界认为，纺织服装产业作为中国的“支柱产业”之一，中国政府采取了一系列政策和措施来扶持该产业的发展，如关税壁垒、市场准入限制、技术转让规定、政府指定合资伙伴、国有银行优惠贷款、贷款补贴、辅助上市、差别待遇减税、土地使用特权、政府基金支持研发项目等。
 
　　另外，他们还认为中国通过人民币与美元挂钩的政策对人民币汇率进行操控，人民币的价值被低估，从而使中国产品能够以低于正常价值的价格销售。
 
　　综上分析，虽然美国业界提出的理由可能站不住脚，有些可能言过其实，但是我们不得不承认，我国纺织行业自身也确实存在许多问题。我们一直在强调行业自律、提高产品附加值等，但行业的无序竞争状况仍然存在，这确实值得我们深思。
 
　　四、未来形势判断
 
　　美国商务部3月21日宣布，从4月份开始对进口服装和其他纺织品实施特别监测措施，以加强监测该类产品的进口情况，美国商务部每隔一周公布初步统计报告。这一措施充分表明了美国政府对纺织行业的重视程度。
 
　　虽然纺织行业在美国已成为“夕阳产业”，也丧失比较优势，但美国政府一直没有放弃保护。因为该行业仍具有一定的生产规模，并提供可观的就业岗位。面对中国纺织服装业强大的竞争优势，美国势必千方百计地进行限制，对这一点我们必须有足够的思想准备。
 
　　在未来的几年里，除了使用“特保”措施，美国还可能采取诸如反倾销等手段限制我国纺织品出口，艺术画布案件就是一例。另外，对反补贴、技术性贸易壁垒、贸易优惠协议、通关限制等措施也要提早进行研究，真正做到未雨绸缪。
 
　　总之，在全球纺织品贸易一体化的背景下，我国纺织行业面临的贸易摩擦将会越来越多，这就要求我们始终保持理性的眼光和平常心，不要轻易将普通的贸易摩擦上升到贸易战的高度，更不要将其政治化。
 
　　摩擦、谈判、妥协、再摩擦，这是国际贸易与生俱来的旋律。随着我们参与国际经贸的程度进一步深入，这些旋律将会更加突显，只是其形式在不同阶段会有不同表现。
 
　　五、几点建议
 
　　贸易摩擦的发生往往是多种因素综合影响的结果，解决贸易摩擦更需要多方积极努力和配合。中国入世法律文件中的两个“特保”条款是我国在入世时权利义务一致下做出的让步。在该让步条款既定的条件下，防范和解决关涉此类的贸易摩擦更多体现为国家层面的谈判协商。如今年6月11日，中国政府和欧盟委员会通过协商，就中国未来三年对欧盟纺织品出口的增长达成了协议，及时化解了可能的贸易摩擦。但在中美尚未就纺织品贸易达成协议和从更长远的视角来看，企业作为国际贸易的主要参与者，我们认为企业的应对策略可以着重从以下几个方面考虑：
 
　　1、企业应把握纺织品服装贸易的发展趋势，相机调整出口数量。
 
　　由于纺织品“特保”条款的有效期到2008年12月31日。因此，2009年之前，美国将会高度关注并保护其纺织服装产业，甚至实施贸易保护政策。2009年以后，中国纺织品服装贸易才能真正实现自由化，对美出口才会有实质性的大幅增长。面对纺织品配额制度的取消，政府和纺织行业都要保持清醒头脑，切勿盲目乐观，不要以为纺织品配额取消了，出口就可以畅通无阻。有关企业应及时掌握市场动态信息，把握国际市场发展趋势，相机调整出口数量和商品结构。
 
　　2、企业应顺应国际纺织服装潮流，加快技术进步，提高产品质量。
 
　　从世界范围来看，纺织品服装产业的面料、设计、生产和营销等各个环节都出现新的发展态势。如服装，对高档次成衣的旺盛需求刺激着面料制作的高科技含量不断增加；而且为了迎合绿色消费的潮流，面料制作也走向生态化和功能多样化，使服装具有变色、杀菌、吸热和减肥等多种功能，并越来越重视开发服装的文化内涵。我国服装制造业与国际水平比较，科技发展相对滞后，属于劳动密集型部门，居于价值链的低端环节，产品出口主要靠价格竞争。企业应更新观念，迎合世界潮流，增加产品设计和研发等软性技术投入，提高产品附加值，积极创立自主品牌。逐渐转变为以技术为后盾，以品牌为依托，以质量竞争取胜的纺织服装出口新格局。最终实现由中国制造向中国品牌的转变，从加工厂向时尚策源地转变。
 
　　3、强化纺织品服装行业标准，力破技术性贸易壁垒。
 
　　行业标准既是企业技术进步的“推进器”，也是防范与突破技术性贸易壁垒、产品顺利进入国际市场的“通行证”。要防范和突破国际上的服装贸易技术性壁垒，我国纺织服装企业除了加快科技创新、实施品牌战略以外，最有效的措施是加强技术标准工作，强化纺织品服装行业标准。我国纺织品服装业只有加快与世界通行标准接轨，才能不断提高产品质量和档次，增强国际竞争力。因此，在积极参与尽快制定国内行业标准的同时，要鼓励企业积极通过ISO14000环境标准、SA8000社会责任标准认证，以及WRAP（《全球责任服装生产准则》）及Oeko－Tex（欧洲国家检验机构制定的环保纺织标准）等项认证。
 
　　4、企业应充分利用贸易优惠协议或自由贸易区条件促进纺织品服装出口。
 
　　企业应利用各种贸易优惠协议或自由贸易区经贸安排促进纺织品服装出口。如中国与东盟自由贸易区，2004年1月开始实施“早期收获”计划，中国与东盟自由贸易区的商品贸易走向成熟，2005年将全面启动“中国-东盟自由贸易区”。我国企业面临着许多商机。纺织服装企业可以在东盟自由贸易区内设立生产加工出口基地，利用关税降低的优惠条件，开展从中国进料的加工贸易，生产加工纺织品服装产品向欧美出口。既可以扩大出口规模，又可以规避欧美对中国形形色色的限制措施。
 
　　5、利用贸易壁垒调查规则，积极为中央政府开展对外商贸谈判提供“炮弹”，提高应对贸易限制的反击能力。
 
　　纺织品配额制度取消后，企业在国外遭遇的贸易壁垒或限制措施，其数量和形式都可能是空前的，其中定有违背WTO原则和规则的。我们可以利用今年3月1日开始实施的《对外贸易壁垒调查规则》，向国家有关部门及时反映情况，为国家谈判人员提供“炮弹”，从而维护我国出口企业的利益。
 
 
　　[1] 即《中国加入工作组报告》第242段
 
　　2 市场扰乱的英文解释为：Market disruption means a rapid increase in the importation of goods that are like or directly competitive with goods produced by a domestic industry， in absolutely terms or relative to the production of those goods by a domestic industry， so as to be a significant cause of material injury， or threat of material injury to the domestic industry.
 
　　3 此概念的英文解释为：the term “significant cause” refers to “a cause which contributes significantly to the material injury of the domestic industry， but need to be equal to or greater than any other cause”.
 
　　4 英文表述为：Existence or threat of market disruption.